Hoje, a equipe técnica do Consórcio Intermunicipal Culturando estará na reunião ordinária do Conselho Municipal de Políticas Culturais de Araçatuba para explicar aos conselheiros as dúvidas sobre as vantagens e desvantagens de o município participar dele. A reunião estará aberta aos cidadãos e à imprensa com direito à observação. Os conselheiros suplentes que não estão no exercício da titularidade têm direito à voz, mas não podem votar.
Abaixo, apresentamos algumas dúvidas e as respostas da equipe técnica.
Abaixo, apresentamos algumas dúvidas e as respostas da equipe técnica.
PROJETO CULTURA – PL. 0145/2011 - Câmara Municipal de Araçatuba
I - QUESTIONAMENTOS PROTOCOLO DE
INTENÇÃO:
1.
Ausência do
parecer do Conselho Municipal de Cultura;
Durante
o mês de dezembro, houve articulação junto à FBN – Fundação Biblioteca
Nacional, através do Consórcio Culturando, para o conveniamento de algumas
etapas do Circuito Nacional de Feiras do Livro.
A
manifestação de interesse no consorciamento de Araçatuba possibilitou que se
destinasse uma dessas etapas para a cidade, o que deverá acontecer ainda no
primeiro semestre. Além disso, por seguir as regras do direito público e pelo
fato do consorciamento ser ato voluntário, os meses de dezembro e janeiro são
decisivos para o planejamento do exercício, pois alguns municípios estão saindo
e outros entrando para o consórcio.
Assim,
há a necessidade de adequar as peças orçamentárias, os contratos de rateio das
prefeituras etc, o que demandou rapidez no início do processo de
consorciamento, o que em nada descarta a consulta e deliberação do Conselho
Municipal de Cultura, já que o Consórcio não desempenhará ou assumirá quaisquer
funções no município.
O
CMPCA é fundamental nesse processo de conquista e direcionamento das ações
culturais que vierem para Araçatuba, que serão geridas pela prefeitura e/ou
pela sociedade civil.
2.
PPA e LDO
não fazem previsão e há despesas que são assumidas a partir do ingresso no
consórcio – cláusula 45;
Após
a entrada do ente da federação em um Consórcio Público, este tem de verificar a
necessidade de adequação de suas peças orçamentárias para suportar as despesas
do Consórcio.
Isso
não acontece necessariamente no momento da autorização do Legislativo para o
ingresso do município. As despesas passam a existir em dois momentos: quando da
assinatura de algum convênio (onde há o compromisso da contrapartida) e/ou da
assinatura do Contrato de Rateio, em momento posterior à autorização dos edis.
Claro,
o prefeito não poderá contrair as despesas do consorciamento sem prévia
dotação, sob pena de incorrer em ato de improbidade, ou seja: o município
somente assina o Contrato de Rateio ou convênios após a adequação do orçamento,
o que ocorre em momento distinto do atual.
Sendo
assim, a entrada do município pode ser feita no presente momento. Quando da
assinatura do Contrato de Rateio, aí sim deve ser feita a adequação, dentro de
rubrica orçamentária existente ou com abertura de crédito extraordinário, por
exemplo.
Grande
parte dos municípios preveem, em seu PPA e LDO, programas, projetos ou ações
que possam contemplar a participação do município no Consórcio.
3.
Consórcio Regional
– cidades que o compõem não fazem parte nem da região administrativa de
Araçatuba (9ª região) nem da geográfica. Questões colocadas:
a)
o Protocolo de Intenções prevê cidades:
Ariranha, Sertãozinho, Barretos, Guariba, Matão, Monte Alto (Sede), etc. – pg.
62 do processo
b)
integração regional – cláusula 6ª, inciso II
c)
planejamento ou desenvolvimento regional –
clausula 6ª , inciso III
d)
definir e monitorar agenda regional – cláusula
6ª, inciso V
Do ponto de vista legal, a Emenda Constitucional nº. 19/1998 diz que
os consórcios
públicos podem ser estabelecidos entre Estados, entre
Municípios ou, ainda, podem ser mistos, com a participação conjunta de entes
federativos de níveis diferentes.
Os consórcios
públicos, assim, passaram a ser entendidos tanto como instrumentos
de cooperação horizontal (Município- Município ou Estado-Município), como, também,
instrumentos de cooperação vertical (Estado-Município ou União-Estados).
Quando tratamos dos saberes e fazeres culturais, constitui grave
erro limitar apenas à Geografia todo o legado de vivências e artes de um povo.
Culturalmente, o interior de SP é riquíssimo – a exemplo de todo Brasil, tem
sim suas singularidades por região.
Porém, unidos em torno do ser caipira, constituído sobretudo
pela relação entre os moradores do interior de SP e os povos de passagem – no
que, curiosamente, as cidades citadas acima se identificam com os municípios da
“9ª região”, pelas passagens de boiadas de peões e tropeiros – cria-se uma
identidade cultural com a qual se pleiteia, para além do recurso, modos de
resgate, manutenção e mapeamento das culturas verdadeiramente enraizadas.
O planejamento, desenvolvimento e integração regional através da
cultura não pode ser cerceado ou pensado de forma simplista ao se medir pela
pura distância física: uma história, modo de cozinhar e se vestir, músicas e
danças debocham dos limites quilométricos.
Por fim, quanto às cidades citadas acima, pertencentes “a outra
região geográfica”, se chegarmos aos municípios e listarmos vertentes culturais
muito presentes em Araçatuba (Catira, Queima do Alho, Rodeio, Folia dos Santos
Reis, o grande Tião Carreiro, Modas de Viola, Bandeira do Divino) cada cidade
achará que está se falando dela própria – daí a conclusão tirada por diversos
estudos e vivências recentes sobre o fenômeno da identidade cultural que tem
sua própria medida de tempo e espaço.
4.
Sistema
Municipal de Cultura – recentemente aprovado com as Leis do Fundo e do
Incentivo, possibilitam os mesmos programas previstos no consórcio;
O
Brasil é uma federação. O consórcio público é um instrumento de cooperação
federativa. Ele auxilia os governos municipais na execução de sua missão
constitucional. Para os governos federal e estadual, acima dos municípios estão
os consórcios.
Ele
é um instrumento que irá ajudar a catalisar os próprios sistemas, Nacional e
Municipal, de Cultura, para facilitar o contato entre as instâncias
federativas.
O
Sistema Nacional de Cultura é uma grande e inteligente invenção do federalismo
brasileiro e carrega todo histórico de militância cultural para a inclusão da
cultura no patamar de políticas públicas. Deste, surge o Sistema Municipal de
Cultura, instrumento fundamental que, sem sua existência, um consórcio eminentemente de cultura não
existiria.
A
cidade não cede ao consórcio, ou terceiriza quaisquer tipos de gestão: o
Consórcio Culturando é uma força articuladora, mantida pelos municípios, unindo
força na conquista de projetos e convênios junto aos entes federativos.
É
fato – e foi dito mais de uma vez – que o Governo Federal, por exemplo, tem
inúmeras dificuldades de efetivar seu prisma político da última década – de
agir nas cidades. Com os municípios unidos, reivindicando em grupo, atingem-se
os objetivos, com a vantagem de haver menos impasses burocráticos e ampla
segurança jurídica através do instrumento do Consórcio.
5.
Protocolo de
intenções:
a)
A assinatura
do prefeito não induz à obrigação de ratificar, decisão soberana do Poder
Legislativo – clausula 3ª, inciso II;
A Lei dos
Consórcios Públicos (Lei 11.107/2005) prevê que a constituição de um
consórcio possui três etapas:
ETAPA 1 –
Protocolo de Intenções
O Protocolo
de Intenções é o documento inicial do consórcio público e seu conteúdo mínimo
deve obedecer ao previsto na Lei de Consórcios Públicos. Ele é subscrito pelos
Chefes do Poder Executivo de cada um dos consorciados, ou seja, pelos
prefeitos, caso o consórcio envolva somente municípios; pelo governador, caso
haja o consorciamento de Estado ou do Distrito Federal; pelo presidente da
República, caso a União figure também como consorciada.
O Protocolo
de Intenções deverá ser publicado, para conhecimento público, especialmente da
sociedade civil de cada um dos entes federativos que o subscreve.
ETAPA 2 –
Ratificação
Ainda
segundo a referida Lei, a ratificação do Protocolo de Intenções se efetua por
meio de lei, na qual cada Legislativo aprova o Protocolo de Intenções. Caso
previsto, o consórcio público pode ser constituído sem que seja necessária a
ratificação de todos os que assinaram o protocolo.
Por exemplo:
se um Protocolo de Intenções foi assinado por cinco municípios, pode se prever
que o consórcio público será constituído com a ratificação de apenas três das
cidades, que não precisarão ficar aguardando a ratificação dos outros dois que,
somente depois de ratificarem, poderão ingressar na pessoa jurídica então
constituída.
ETAPA 3 –
Estatutos
Após as
etapas 1 e 2, será convocada a assembleia geral do consórcio público, que
decidirá sobre os seus estatutos que, na íntegra, deverão obedecer ao estatuído
no Protocolo de Intenções que, após a ratificação, converte-se no contrato de
constituição do consórcio.
b)
Protocolo de
Intenções traz obrigações que poderiam ser retiradas na Lei de ratificação,
pois esta poderá prever reservas – que não vieram no projeto de lei. A título
de exemplo citamos estas obrigações:
b.1- promover desapropriações – cláusula 8ª,
inciso II
O Protocolo
de Intenções é o documento inicial do consórcio público e seu conteúdo mínimo
deve obedecer ao previsto na Lei de Consórcios Públicos. Essa regra encontra-se
no artigo 2º, §1º, inciso II da Lei de Consórcios, a 11.107/2005.
Senão
vejamos:
“artigo 2º, §1º, inciso II – nos termos
do contrato de consórcio de direito público, promover desapropriações e
instituir servidões nos termos de declaração de utilidade ou necessidade
pública, ou interesse social, realizada pelo Poder Público;”
Se está na
Lei, deve constar e ser cumprido, como em outros casos abaixo.
b.2- exercer atividade de tarifas e outros
preços públicos pela prestação de serviços – cláusula 8ª, inciso X
O Protocolo
de Intenções é o documento inicial do consórcio público e seu conteúdo mínimo
deve obedecer ao previsto na Lei de Consórcios Públicos. Essa regra encontra-se
no artigo 2º, §2º, da Lei 11.107/2005. Vejamos:
“artigo 2º, § 2º - Os consórcios públicos poderão emitir
documentos de cobrança e exercer atividades de arrecadação de tarifas e outros
preços públicos pela prestação de serviços ou pelo uso ou outorga de uso de
bens públicos por eles administrados ou, mediante autorização específica, pelo
ente da Federação consorciado.”
b.3- fiscalização dos serviços públicos –
cláusula 34 – confronto com a Lei Municipal 7152/2009 que atribui ao Conselho
Municipal das Políticas Culturais esta obrigação. Além disso, transfere as
seguintes competências: elaboração e avaliação de projetos, programas e ações,
elaboração de plano de investimento, acompanhamento e avaliação dos serviços
culturais
Trata-se de cláusula que regula um dos instrumentos específicos da
gestão dos Consórcios Públicos que é a “gestão associada de serviços
públicos”.
A gestão associada, além do planejamento,
regulação e fiscalização, também pode
ser ajustada para a prestação de serviços públicos.
É uma regra geral, não prejudica em nada a atuação do Conselho e,
além disso, caso os prefeitos do consórcio decidam em Assembleia pela gestão
associada de um determinado serviço público, a mesma cláusula trinta e quatro
prevê a necessidade de aprovação de lei autorizativa.
Portanto, a democracia está contemplada na regra, lembrando que no
caso de conselho municipal com poder deliberativo, haverá a necessidade também
de aprovação do conselho.
Mais uma vez: um consórcio não assume papéis de ninguém –
compartilhar responsabilidades por ações conquistadas é dever. Mas quem executará
os projetos, dependendo de sua natureza, será a Prefeitura e/ou a sociedade
civil, quando não pessoas físicas (como permite, por exemplo, os Pontos de
Leitura).
b.4 – poderão ser celebrados Contratos de Rateio
de despesas de todos os municípios consorciados – cláusula 45
Os entes consorciados somente entregarão
recursos orçamentários ao consórcio público mediante Contrato de Rateio, nos
termos do art. 8º da Lei nº11.107/2005. Portanto, o Contrato de Rateio é o
instrumento legal para o repasse dos recursos de manutenção de qualquer
consórcio público.
Não há como um município custear ações do
outro; afinal, a contribuição anual não é para projetos e sim para a manutenção
do Consórcio.
Se a cidade é maior, a demanda por ações
culturais é maior também. Logo, a estrutura para atender a cidade e as despesas
desse atendimento são maiores.
Por exemplo: Barretos tem 112.101
habitantes, com contribuição anual de 2012 fixada em R$ 81.752,09. Nos 4 convênios
já firmados, a cidade verá investida mais de R$ 2 milhões – fora Praça de
Esportes e Cultura e Feira do Livro, não contabilizados nessa conta.
Vista Alegre do Alto, com seus 6.886
habitantes, contribuirá em 2012 com R$ 5.021,77. Terá investidos nos 4
convênios já firmados R$ 265 mil.
Dentro desses investimentos, fica clara a
demanda: o Consórcio dispenderá, por exemplo, mais recurso e estrutura para
atender a 12 Agentes de Leitura barretenses, contra 2 Agentes de Vista Alegre
do Alto, sem que o atendimento seja melhor ou pior para um ou outro municípios.
b.5
– em caso de retirada ou exclusão do consórcio quem se retira não terá bens
revertidos ao município - cláusula 58,
par. 1º
A Lei dos Consórcios Públicos é a primeira lei brasileira de
cooperação federativa. Com ela, finalmente o ordenamento legal brasileiro passa
a reconhecer e proteger as relações de cooperação entre os entes federativos.
A sua principal novidade é a instituição de instrumentos para que os
entes federativos atuem de forma conjunta, possibilitando o estabelecimento de
relações de cooperação seguras, estáveis e transparentes.
Vamos
imaginar que o Consórcio Culturando atuasse na área da saúde e que os prefeitos
decidissem construir um hospital regional para atender a demanda da população.
Dentro da decisão dos prefeitos e seguindo as regras do direito público, o
'município X' destina a sua cota de recursos e o consórcio adquire equipamento
médico essencial ao atendimento da população.
Então, o
município X resolve se retirar do Consórcio; não teria lógica ele levar o
equipamento que está em uso e prejudicar todo o atendimento e funcionamento do
hospital.
O retorno do
equipamento ao município se daria no caso de extinção do Consórcio e divisão
dos bens. Esse é o exemplo da regra trazida pela lei de Consórcios públicos e
replicada no Protocolo de Intenções e Estatuto do Culturando.
Isso ocorre
com bens adquiridos durante a gestão do consórcio. Não há como emprestar
ou fazer uso de bens de um município e “não mais devolver”. É um absurdo sem
precedentes.
b.6-
o foro previsto é o do município-sede – Monte Alto (abre mão de autonomia)-
cláusula 68
A regra trazida pela cláusula 68 do Protocolo de Intenções mira a complexidade
das relações jurídicas entre os entes. Afinal, em se tratando de vários
municípios, se torna mais dinâmica a localização na cidade-sede, de onde
despacha a Secretaria Executiva.
No mais, imagina-se que Justiça é
igual em todos os lugares e que os legisladores apenas fazem cumprir a Lei – em
que nenhuma autonomia mudaria de forma drástica eventuais julgamentos.
b.7
– Sessão Extraordinária não se justificaria – prazo até 29/04/2012
(2
anos da data de assinatura do protocolo de intenções – 29/04/10) – clausula 4ª,
inciso II
Durante
o mês de dezembro, houve articulação junto à FBN – Fundação Biblioteca
Nacional, através do Consórcio Culturando, para o conveniamento de algumas
etapas do Circuito Nacional de Feiras do Livro.
A
manifestação de interesse no consorciamento do município de Araçatuba
possibilitou que se destinasse uma dessas etapas para a cidade, o que deverá
acontecer ainda no primeiro semestre.
Além
disso, por seguir as regras do Direito Público e pelo fato do consorciamento
ser ato voluntário, dezembro e janeiro são meses decisivos para o planejamento
do exercício, pois alguns municípios estão saindo e outros entrando para o
consórcio.
Assim,
há a necessidade de adequar as peças orçamentárias do consórcio, os contratos
de rateio das prefeituras etc. Daí a importância de se viabilizar o quanto
antes, sem que isso represente contrair despesas – o que virá depois, com o Contrato
de Rateio, a tempo das adequações legais.
b.8
– natureza jurídica do consórcio – autarquia – cláusula 4ª “caput”
No entendimento da Dra. Paula Ravanelli Losada, assessora da
Presidência da República, a Lei dos Consórcios Públicos prevê que os consórcios
de direito público são associações públicas.
A seguir, define as associações públicas como 'uma espécie de
autarquia'. Conclui-se que consórcio público é uma autarquia com a finalidade de realizar objetivos de interesse comum dos entes
federativos que o instituíram.
Porém, necessário se faz esclarecer que o Consórcio segue as regras
da Lei 11.107/2005 e Decreto 6.017/2007 (citado abaixo).
- contratos
de programas serão celebrados mediante dispensa de licitação – confronto
com a Lei 8666 - Clausula 42;
O Decreto 6.017/2007 que regulamenta a Lei 11.107/2005, em seu
artigo 32 reza o seguinte:
“Art. 32. O
contrato de programa poderá ser celebrado por dispensa de licitação nos termos
do art. 24, inciso XXVI, da Lei no 8.666, de 1993.
Parágrafo
único. O termo de dispensa de licitação e a minuta de contrato de programa
deverão ser previamente examinados e aprovados por assessoria jurídica da
Administração.”
Vejamos o que diz a Lei 8.666/93 em seu artigo 24, inciso XXVI:
“Art. 24. É
dispensável a licitação:
XXVI – na celebração
de contrato de programa com ente da Federação ou com entidade de sua
administração indireta, para a prestação de serviços públicos de forma
associada nos termos do autorizado em contrato de consórcio público ou em
convênio de cooperação.”
- os
entes consorciados respondem subsidiariamente pelas obrigações do
Consórcio – cláusula 43, § 1º.
Trata-se de uma regra geral de Consórcios Públicos trazida no
artigo 9º do decreto 6.017/2007 que regulamenta a Lei 11.107/2005. Vejamos:
“Art. 9º Os
entes da Federação consorciados respondem subsidiariamente pelas obrigações do
consórcio público.
Parágrafo
único. Os dirigentes do consórcio público responderão pessoalmente pelas
obrigações por ele contraídas caso pratiquem atos em desconformidade com a lei,
os estatutos ou decisão da assembleia geral.”
A princípio, quer dizer que em caso
de não cumprimento de obrigações de um ente – se comprovada sua incapacidade de
cumprimento (insolvência patrimonial), o Consórcio assume a dívida; os outros não
'abraçarão' essa responsabilidade (senão seria a “responsabilidade solidária”).
Cabe dizer que é obrigação legal do
Consórcio cobrar, mesmo que na Justiça, o cumprimento da obrigação não
realizada – mesmo que acionando pessoalmente o prefeito em questão.
II-
QUESTIONAMENTOS DO ESTATUTO:
1.
definir e
monitorar agenda regional - Art. 3º, inciso V;
2.
os bens destinados pelo consorciado que se
retira, não serão revertidos para o município - Art. 7º, § 1º.
Vide resposta acima no item b.5, que é a seguinte:
A Lei dos Consórcios Públicos é a primeira lei brasileira de
cooperação federativa. Com ela, finalmente o ordenamento legal brasileiro passa
a reconhecer e proteger as relações de cooperação entre os entes federativos.
A sua principal novidade é a instituição de instrumentos para que os
entes federativos atuem de forma conjunta, possibilitando o estabelecimento de
relações de cooperação seguras, estáveis e transparentes.
Vamos
imaginar que o Consórcio Culturando atuasse na área da saúde e que os prefeitos
decidissem construir um hospital regional para atender a demanda da população.
Dentro da decisão dos prefeitos e seguindo as regras do direito público, o
'município X' destina a sua cota de recursos e o consórcio adquire equipamento
médico essencial ao atendimento da população.
Então, o
município X resolve se retirar do Consórcio; não teria lógica ele levar o
equipamento que está em uso e prejudicar todo o atendimento e funcionamento do
hospital.
O retorno do
equipamento ao município se daria no caso de extinção do Consórcio e divisão
dos bens. Esse é o exemplo da regra trazida pela lei de Consórcios públicos e
replicada no Protocolo de Intenções e Estatuto do Culturando.
Isso ocorre com bens adquiridos durante a gestão do
consórcio. Não há como emprestar ou fazer uso de bens de um município e “não
mais devolver”. É um absurdo sem precedentes.
III-
QUESTIONAMENTOS GERAIS:
- Papel
do AGCIP (site www.agcip.org.br/consorcioculturando)
A AGCIP é a
instituição que criou o primeiro consórcio público de cultura do Brasil – o
Consórcio Culturando. Tem personalidade distinta, de direito privado, mas foi
através do histórico da AGCIP de atuação junto aos gestores de cultura e
prefeitos é que esse projeto se tornou possível.
Como foi
adotada a linha de não incluir custos aos entes consorciados até a assinatura
de convênios – em verdadeiro “contrato de risco” - foi a estrutura, recursos e know
how da AGCIP que propiciaram que esse projeto, idealizado por membros da
associação, lograsse conquistas.
Logo, com a
entrada de recursos no Consórcio, foi possível honrar alguns compromissos
assumidos e passar a remunerar a Secretaria Executiva; o que se vê é um
processo, ainda, de estruturação do atendimento administrativo, de forma que a
migração para um sítio próprio (que deve ser “www.consorcioculturando.sp.gov.br” ou “www.consorcioculturando.com.br”) dependia
da existência de recursos – processo que, diga-se, encontra em andamento
(pagamento de domínio, hospedagem e transferência de conteúdos).
- Na
planilha de custos, há contrapartida do município
As
contrapartidas dos municípios se dão de acordo com a regra de cada programa
conveniado, estipulado pelo ente criador dos projetos – nos casos em questão, o
Ministério da Cultura.
Isso depende
dos programas governamentais, onde se prevê contrapartida financeira maior ou
menor, em serviços, ou sem contrapartida. 
